作为行政法上蕞为基础、蕞为常见的概念，行政机关一词需要在法解释谱系上予以精确分析和明确定义，这就需要回到学理原点，回到基本概念，关注其发生和发展的路径，从而重新归结出法律上的新判断方法。
本书以厘定国家-社会二元关系中行政权的边界为关怀，沿着美国法上规范衍变的脉络，系统剖析了行政机关这一不确定法律概念的判例演进过程，总结出行政职能、监管关系两大认定标准，并在挖掘认定标准的历史生成和制度推力前提下开展了审慎的比较法研究，这对行政机关概念研究、行政法学范式革新等问题的推进均有助益。
序
行政机关是一个既简单又复杂的法律概念。就简单而言，其在观念层面上似乎是不证自明，即使基于日常生活也明了一二的事项。但是，自中国1990年代初《行政诉讼法》施行起，行政机关便成为必须在法解释谱系上被精确分析和定义的法律技术概念，或者从另一方面而言，该概念在制定法律争议的制度环境中才第一次真正获得了法律的属性。而仅仅稍早于该立法时刻起步的中国行政法学，其诸如行政主体、行政行为等概念中的相关内容也扎根于此并发展出诸多实定法性质的内容。
中国《行政诉讼法》自此开始至今的二十多年，也正是中国与国际社会紧密互动，国家社会转型发展的二十多年，由此也需要作为实定法上的概念行政机关去应对立法之前不曾存在的各种情况，多角度多基点的解释方法被不断开发，被广泛灵活运用的法律法规规章授权组织就是一例。这也正是定义行政机关时的复杂性所在。
这些复杂性都意味着行政法学界的研究视线在追逐最前沿问题的同时，还需要回到学理的原点，回到基本概念，关注其发生和发展的路径，从而重新归结出法律上的新判断方法。这样的研究过程中，比较法无疑是不可欠缺的研究视角和方法。
《行政机关的认定标准及其变迁》一书正是基于上述的问题意识，首先选取以美国法为研究对象的学术作品。该书以厘定国家-社会二元关系中行政权的边界为关照，沿着美国法上规范衍变的脉络，完整、系统、深入地剖析了行政机关这一不确定法律概念的判例演进，并在此基础上总结出行政职能标准和监管关系标准。以此为前提，作者还总结了认定标准的变迁并挖掘除标准变迁的推力，力图廓清立法-学理-判例互动过程中的制度背景，呈现认定标准的历史生成和制度变迁。最终，作者尝试将我国现实予以带入，在充分甄别的基础上开展了审慎的比较法作业，并从具体事例的引入、法律移植的效果等角度提出值得进一步反思的问题。
本书作者王军，是我指导的学生。经过七年修读，他以私人主体的信息公开义务、何为行政机关为题先后完成硕士、博士学位论文，并针对我国法律实践中出现的公共企事业单位信息公开、私主体的公法义务、合作治理中的责任分担等难题形成了系列研究。就本书而言，其价值和特色主要体现在四个方面：
一是有助于推进、深化对行政机关概念的理论研究和实践探索。长期以来，行政机关作为行政诉讼被告的同义用语，绝大多数情形下均被用于程序意义上当事人确定的场合，而少之又少地从行政机关概念的内涵与外延、行政权的边界等角度切入展开讨论。本书紧紧抓住行政机关的认定标准这一核心研究任务，从争议的核心场域私主体是否可以在功能上被视为行政机关从而承担公法义务为切入点，将作为行政法学基础概念的行政机关开展了一次视角新颖、论述深入的集中研究。同时，分析推动行政机关认定标准演进的制度述理，还可以从国家与社会二元分离的角度非常精准地叙写行政机关的宽狭，重新审视、反思行政权的边界及其作用范围，这可以为我国行政法学研究提供最为基础的概念与视野。
二是有助于推进行政法学研究角度的革新。目前，我国行政法学因受到行政诉讼法上相关规定的深刻影响，往往以行政行为作为统摄理论体系的核心概念，由此行政机关承担的功能也就只能停留在行政行为的作出主体上。受此影响，我国行政法学在行政机关、行政组织法等研究议题上均呈现出较为羸弱的局面，这与学界和实务界对于行政机关概念的忽视不无关联。本书的研究，在这一背景下显得极为必要。全书在概念分析的过程中也注重制度形成和学理推进，因而在促动行政机关作为行政法学基础概念的研究方面，有研究视角革新意义上的价值。
三是建基于大量一手原始资料之上的比较法研究。行政机关的认定本身嵌在一个国家的社会结构之中，既回应过去和当下面临的问题，又为未来新问题的解决提供思路。本书从比较法的视野切入，大量运用美国法上最新、较全的一手研究资料，以对中美两国在政治、经济、社会等领域存在不同的充分认识为前提，回应了中国本土问题，尝试达到乐有所扬弃、有所借鉴的效果，不仅可对当下中国问题的解决形成颇具可信度的研究结论，还可为未来我国即将面临的职能外包、私主体承担公法义务、合作治理等领域中的问题储备必要智识。
四是以众多判例为基础探索一般标准的判例法研究。对于美国联邦层面标准的研究，本书整理了大量相关判例，以实证、功能的形式回溯判例法形成的基点、机制与变化状态，从发生学的意义上归纳出行政机关认定的一般标准，因而在研究方法上妥适、可取，整个研究的谋篇布局上兼具体系性和逻辑性，使整个研究呈现出历史感、层次感和生动感。
由此，本书不仅是一部研究美国法上行政机关概念的力作，构成了该领域内的基础性研究，更是一部对中国问题倾注大量关注并试图提供有益智识的作品，对行政法学的研究范式和理论基点有相当的推进和贡献。为此，在作者邀我作序之际，我郑重向学界同仁推荐本书，并希望作者能够再接再厉，继续对我国行政机关及相关问题开展深入研究，为中国本土行政法学的形成添砖加瓦！
是为序。
朱芒
2019年1月
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