中国地方政府债务的规范发展研究_郑春荣著_9787543226692

本书以地方政府债务的规范发展为主题，具体分析几大问题：首先，对改革前的地方政府融资平台进行剖析，分析其运作原因与主要模式。其次，对我国地方政府*的历史沿革进行介绍。随后的第3章至第7章平行研究了四个问题，这四个问题对于规范地方政府债务都非常重要：依次是上级约束、本级立法约束、外部约束以及内部的预算管理。此外，本书还附了两个专题研究报告，分别对我国地方政府的债务规模估测、增信模式对地方政府融资平台信托融资成本的影响等进行了研究。

　　虽然新《预算法》已经出台，地方政府债务的管理进入了一个全新的阶段。从大乱到大治，需要有一个不断完善的过程。中央政府一方面回应并允许地方政府合法借债的诉求，另一方面，要求关闭地方政府融资平台等灰色融资渠道，并将一些基础设施项目推向市场，以PPP形式进行融资。但是，我们要看到，地方政府融资的规范管理远非一个法律就能解决，这涉及到地方政府数万个在建项目、1.2万家地方融资平台和几十万名从业人员，不可能一朝一夕就彻底解决。
　　笔者认为，要彻底整治、规范地方政府债务，有几个重大问题必须解决：
　　（1）要建立地方政府的稳定财源，并明确中央和地方政府的事权。地方政府目前稳定的财政收入体系，又面临基础设施建设的资金困难、公共服务均等化的资金压力，在中央点菜，地方埋单的体制下，只能违规举债。国家审计署公布的《54个县财政性资金审计调查结果》（2012年第26号公告）指出，在调查的45个中西部县级政府，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出增长要求，就耗费财政支出的81%，其他支出不得不依靠举债。因此，要让地方政府改掉违规借债的毛病，首先要从病因上做文章，中央必须允许地方政府有较为稳定的地方税体系，较为独立的财税政策决策权。否则，等这阵严打过去了，地方政府本着法不责众的想法，又会开始举债。
　　（2）财政部门的债务管理必须得到本级政府主要领导的全力支持。主导这场改革的财政部门开刀的对象是与自己平级的融资平台。这就面临一个大难题：融资平台在行政级别上，与财政部门同级；在股权隶属上，属于国资委或其他政府委办；在人事任免上，属于地方党委组织部直管。财政部门要在当前的行政管理体制上有效整合融资平台，恐怕是件非常困难的事情，只有本级政府主要领导全力支持，改革才能成功。
　　（3）地方人大的审查能力有待提高。新《预算法》规定，地方政府是不是应该举债，举债多少以及债务资金投向，都应由本级人大常委会审议表决，这就给各级人大常委的专业能力提出了较高要求。此外，今后随着融资平台的整合，财政预算将日趋复杂，不仅是财政预算报表（收支流量），还是一整套政府综合财务报告（包括存量的资产负债），这对人大代表的参政议政能力形成新的考验。
　　（4）金融市场亟需建立硬约束。当前地方政府直接管理大量的城商行、农商行。这些小银行大都未改制上市，其最大的股东便是当地政府或财政部门。面对其股东和政府领导，银行行长很难抵挡其贷款需求。此外，金融市场的债券投资者尚未建立真正的风险意识。我国尚未有过一只融资平台的债券出现真正的违约，企业债券的违约次数也寥寥无几。最为荒谬的是，各级政府面对债券或银行贷款违约时，不是按照市场规则行事，而是本着社会稳定的想法，尽量补偿投资者。这样，投资者似乎永远不吃亏，而无法建立起真正的风险意识。
　　（5）地方政府需要提供健全的政府财务报告体系，为债券发行与流通提供前提条件。金融市场需要通过政府财务报告体系对地方政府债券进行有效定价。地方政府债券要发行成功，需要准确披露发行人的财务信息。我国各级财政部门没有编制规范化的资产负债表，投资者无法了解各地政府的家底，信用评级公司也无法对各地政府进行有效评级，因此，地方政府债务的利率招投标及二级市场交易根本无从谈起。在信息不对称的前提下，商业银行、债券投资者等很难准确知晓和评估地方政府的财政、资产和债务的总量与结构，也难以根据风险情况，对政府债券进行定价。事实上，我国目前地方政府债券的定价机制并没有真正建立起来。自从地方政府债券进行自发代还改革以来，几年来相关省份的债券利率有的和同期限国债利率持平，有的出现比同期限国债利率还要低的情况。从传统的理论上讲，风险越高，收益率越高，反之，风险越低收益率越低，也就是说，地方债应比国债的收益率高。但是，我国多年出现地方政府债券的发行利率低于国债利率，说明市场的定价机制存在紊乱。例如，同样是7年期，2014年7月2日发行的国债利率为4.02%，而7月11日发行的山东省地方政府债券的利率仅为3.88%。
　　（6）地方政府债券的违约处置机制不明确。从法律制度角度，我国亟待建立地方政府破产的处置机制。当出现债务违约时，应该采用在中央或省级政府支持下的债务重组方式（债务展期、金融机构临时贷款、资产变现等），降低违约对投资者的损失和风险在金融市场上的传导范围。但是，涉及事件的地方政府官员必须承担最大责任。包括地方行政领导免职、相关人员追究法律责任、地方政府开支大量削减必须成为上级政府帮助重组债务的条件。第二，从中央政府角度，要明确宣告中央政府对市政债的偿还不承担责任，从而打消债券市场对隐形担保的预期，使得地方债市场的定价能准确地反映这些地方的债务风险。
　　（7）要非常警惕国有企业给政府带来救助性债务。在实际操作中，国有企业的债务往往很难分清是政府债务、政府性债务，还是市场经营性债务。举个例子。北京要建地铁，以前只收2元车票，这样就导致地铁集团长期亏损，而且是政策性亏损，那么可以算作是地方政府债务了。而香港地铁收费高，地铁企业还可能盈利，就不是政府的包袱和窟窿了。因此，地方政府性债务是相对的，不是绝对的。现在问题出来了，假使说，石家庄以前没有地铁，现在要修地铁，那么地铁公司是不是融资平台？其债务算不算政府性债务呢？要看其投资回报能否偿债。这个问题实在不好回答，因为投资预期回报受许多因素影响，受经济形势、人口因素等。现在地方政府想把该地铁集团定为政府性债务是有办法的，把该地铁集团定为非政府性债务也可以找出无数条理由，由此可能产生大量的隐性债务，值得我们警惕。
　　（8）要重视PPP模式的负面影响。PPP模式可能导致部分高盈利性项目被切割出售，破坏了公益性项目的完整性。以高速公路投资为例，高速公路在不同区域的盈利能力悬殊巨大，地理区位好的高速公路车流量大，盈利能力强，政府应统筹考虑，用盈利性强的公路来弥补亏损的公路。然而，我国高速公路面临的困境是，能赚钱的项目早就完成招商引资，剩下的在建和新建项目大都因为车流量较少、建设成本高昂，而无法引入民间资本。由于交通是基础性、先导性、服务性行业，在中央和地方政府的要求下，各地高速公路融资平台又不得不硬着头皮开工。政府原本希望优质资产上市后成为融资平台，可以修建更多公路，但后来上市公司投资决策受制于股东压力，追求股东利益最大化，宁愿把钱存银行也不愿承担投资风险。上市融资来修路的希望落了空，地方政府不得不重新找钱修路。造成这一怪圈的根本原因是，高速公路融资缺乏规划，眼光过于狭隘，偏重于股权融资，导致高速公路网四分五裂，最终丧失融资能力。这几年深圳市政府已经多次回购高速公路，其原因就是当时视界过于狭隘，将本应是公共产品的公路招商引资，变成了收费公路，最后政府不得不将其回购。
　　

你还可能感兴趣

我要评论