秘密情报与公共政策：保密、民主和政策_帕特·霍尔特（Pat M. Holt）著；赵金萍译_9787515514277

　　2016年，美国总统候选人希拉里的“邮件门”，韩国总统朴槿惠的“闺蜜干政门”，均引起了轩然大波。主角不同，但个中原因却如此相似：无论在哪个国家，影响国家安全的公共事务必须具备保密属性。

　　本书以国家安全为主题，围绕保密与民主这一核心，重点聚焦于以下内容：

　　一是探讨情报活动与政策制定的相互关系：详述情报活动中的搜集、分析、反情报、隐蔽行动，与公共政策的制定和实施是如何相互作用的；

　　二是分析情报与决策相互影响的经典案例：阐述情报利用、误用、滥用和情报泄密等的经典案例，分析对国家安全造成的影响，总结经验教训；

　　三是提出秘密情报的公共控制机制问题：通过情报的保密与公开问题，引出权力控制和问责问题，指明如何发挥国会、总统、媒体等公共控制机制的作用。

　　全书还涉及以下内容：美国安全情报的起源与演变，情报组织的架构及职能，情报的四大功能，政策制定和实施的主体及流程，国家安全信息的定密、加密和解密，总统的作用及其监督工具，媒体等公共控制机制发挥监督作用的途径，情报界与政府、国会、媒体的共生和对立，情报和国家安全政策的未来关系，等等。

　　本书兼具理论研究与案例分析，入选美国海军研究生院、哥伦比亚大学、普林斯顿大学等著名高校课程或教材，获《总统研究季刊》、前情报官协会等强力推荐。本书既可供政府部门、新闻界、外事工作和国家安全从业人员参阅，也能备国际关系、政治学、外交专业大学生或研究生研习，还适合感兴趣的普通公众阅读。

　　前言

　　本书有三重目的：

　　一、对情报界提供一个整体介绍（情报界是什么，情报界做什么，情报界怎样配合政府工作）。

　　二、阐述情报活动中涉及决策的权衡（风险相对于预期收益）。

　　三、审视一个开放社会中仍未解决的问题，比如美国，它如何能够对有必要保密的行动进行政治控制。

　　本书主要是为国际关系、政治学专业的高年级大学生或研究生而设。但也适用于任何打算从事外事工作的学生，他们正要以这样或那样的方式与情报界发生关联，无论是在政府部门、新闻界工作，还是从事国际贸易，他们甚至都有可能不得不做出一些不那么明确的选择，这些不明确之处在本书中也有所论及。本书还应该会引起公众的兴趣。所有的公民都需要更深入地思考本书的核心问题——谁来监督监督者（Who Watches the Watchdogs）？

　　纵使有卷帙浩繁的文献——某种程度上正因为这个原因——情报界的许多活动仍然充满着神话般的色彩。这神话中的龙头老大，是中央情报局（Central Intelligence Agency，CIA，后文简称中情局）——它要么被当成英雄，要么被当成反派，紧跟其后排名第二的则是联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）。当然，中情局不可能为世界上发生的所有坏事（或是好事，取决于个人观点）负责。中情局因其行动或是行动意图而招致毁誉参半；有些事它完成得很漂亮却不为人知，而有些失败的事却使国家陷于尴尬境地。但几乎在每一件事情上，中情局都是在按照它被上级授意的（或是认为它被授意的）那样去做。

　　本书另外重点关注的问题是：谁应该是上级[总统？国家安全委员会（National Security Council）？国会？还是其他？]，这个上级如何决策，从上级到行动官员的交流渠道如何保持通畅。国防部重点关注它所谓的对国家军事力量的“指挥与控制”（command and control）。而在其他方面——是故意这样做——却并未对情报的指挥与控制给予相同的关注度。这能够改变吗？或者说是应该改变吗？

　　本书不含机密信息；不揭露秘密，不暴露丑闻。我本人供职于参议院外交关系委员会（Senate Foreign Relations Committee）27年。其中有17年的时间，我是委员会与情报界之间的主要联络点，负责委员会与情报有关的活动。虽然凭着不懈的努力，我对“模糊处理”这道官僚体制中的“天然防线”有所洞察，也获悉了很多秘密，但仍有一些规则是我无从知晓的。我所获悉的一些秘密（包括一些我无从知晓的）已被其他人曝光过，这些秘密是可以自由讨论的；其余的则仍然是个谜。

　　我获悉的最有价值的东西并不是秘密的，而只是曾被遮蔽的。这关乎情报界所面临的努力开展工作的问题，以及政府其他部门所面临的努力与情报界搞好关系的问题。我在思考这些谜题的过程中，逐渐产生了本书所要表达的思想。

　　本书共包含四个部分。第一部分建构了在开放社会中对秘密活动进行政治控制问题的理论框架。同时追溯了情报界的起源与演变。

　　第二部分描述了情报界是什么，干什么。解释了作为情报界组成部分的每个机构的作用，分章节讨论了情报的四大功能：搜集、分析、反情报和隐蔽行动（covert action）。

　　第三部分从理论与实践两个层面思考了包括媒体、总统、国会在内的公共控制机制。包含媒体的原因在于：就本书所谈及的基本困境而言，媒体处于中心地位。基本困境也是本书的核心问题：保密与民主是根本不相容的；但即便是困难重重，又不得不让二者共生共存。

　　第四部分是对未来的展望。情报界的发展很大程度上是基于冷战，但在后冷战时期的世界里，那些制定外交政策的人继续需要情报界的产品支持。我们所获悉的东西会帮助我们避免再犯从前的错误吗？

　　在准备本书的过程中，我采访了许多现在的和过去的情报官、外交官、媒体人士，以及国会成员和国会的工作人员——这些人的出现均是作为背景，而非为了归责。我所采访的那些人中，有些人甚至对被包含在名单中都会觉得尴尬，因此我决定最好不要公开他们中的任何一位。他们知道书中所指的他们是谁，也让他们知道，我对他们怀着深深的感激。

　　我在这里要提及为书稿做出巨大贡献的四个人。CQ出版社的布伦达·卡特（Brenda Carter）一贯地给我提供帮助；佐治亚大学的洛克·K.约翰逊（Loch K.Johnson）和美利坚大学的约翰·麦卡特尼（John Macartney）阅读了书稿并提出了许多建设性的意见。正是由于这些人的支持，才使得本书成为一本还不错的书。本书也因芭芭拉·德·波茵维尔（Barbara de Boinville）的出色编辑而日臻完善。本书所存在的任何不足之处都应归因于我。

　　帕特·M. 霍尔特

　　于美国马里兰州贝塞斯达

　　第一章开放社会中的秘密

　　Quis custodiet ipsos custodies?（谁来监督监督者？）

　　——朱文纳尔（Juvenal）（此处注释见原书）

　　《联邦党人》的作者写道：“如果人是天使，政府就没有存在的必要。如果由天使来统治人，对政府的外控与内控就都没有必要。在组建由人来进行治理的政府的过程中，最大的困难首先在于：政府必须能够控制被统治者；其次在于：政府必须能够自控。” （此处注释见原书）

　　美国政府的创建者们试图通过在宪法中建立审查与平衡体系，以及分权制来解决这一“大难题”，目的在于建构一个没有任何部门享有特权的政府。总统权力，特别是资金问题均有赖于国会。国会的提案在成为法律之前需要总统的签署，并且必须获得三分之二的票数才能通过。

　　此种关系意在给政府的行动增加一些难度，使得办事节奏慢下来。政府的创建者们认为：时间上的延迟会让事情更为合理。最高法院将其归纳为：“便捷与效率并非一个民主社会的首要目标或是首要标志。”（此处注释见原书）但总统可不是天使，他没有那么大的耐心，他会尽可能拓展他的宪政权力。当他拥有一个招之即来的情报界的时候，他就有了一个可以秘密行事的工具。除非国会具有很高的警惕性，否则总统就能够挫败宪法的审查与平衡机制。

　　分权制是对政府的一种内在控制，更为重要的控制则来自外部。这即是在《联邦党人》中所宣称的“有赖于人民”。（此处注释见原书）人民可以替换政府的权利成为政府权力滥用时的终极保障，最终对政府权力滥用进行矫正的还是人民。当奥利弗·诺斯（Oliver North）被问及，在里根总统执政期间，向伊朗非法售卖武器和向尼加拉瓜叛乱者（反政府武装）秘密转移资金中的关键作用时，他谈及了这种保障：

　　……总统是在这片土地上对美国人民负责的最高长官。最终，其在宪法的原则下通过多种方式对人民负责，人民通过重新选举可以将总统淘汰出局。但人民没有这样做。（此处注释见原书）

　　当然，如果人民并不知道政府的所作所为，他们就无法明智而负责地行使他们的这一权利。保密是民主的敌人。自二战以来，这一矛盾始终伴随着美国情报界的发展。

　　情报的功能

　　如果我们简短地看一看情报界的所作所为的话，就会发现在外交政策的制定中，由保密所引发的问题已日益明显。情报的主要功能有四项：搜集、分析、反情报和隐蔽行动，第四、第五、第六和第七章会更详尽地探讨这些功能。

　　搜集

　　搜集是指通过各种途径来获取信息。它或是像读一份报纸那样单调，或是像监听一位外国首相（或者贿赂他的秘书）那样刺激，又或是像从太空拍摄照片那样复杂。只要有一定风险的手段没被用到正道，情报搜集通常就会引发外交政策上的问题。1960 年美国U-2侦察机在苏联的失手就可能算是这方面的著名案例。

　　分析

　　分析是指弄清楚所搜集的东西，即送到政策制定者手上的情报产品。分析人员与政策制定者之间的相互影响充满了不确定性。分析人员是否面临这样的压力，或者说是否自认为面临这样的压力，即是否告诉政策制定者想听的东西？政策制定者是否愿意听他并不想听到的东西？分析人员是否另有企图？糟糕的分析，或者说分析人员与政策制定者之间糟糕的互动，将导致糟糕的政策。

　　情报发布不当也会导致糟糕的政策。出于安全的原因，情报通常会被划定传播界限：情报越敏感，就越会被限定其分发范围。有时，情报搜集人员并非告诉分析人员所有获得的东西。出于这一原因，总统和国务卿并不总是将他们在与国外领导人的私人交谈中所接收到的重要信息交给中情局。（此处注释见原书）

　　无论情报分析产品是由完整的还是不完整的情报所产生，问题仍然在于：情报产品应当在政策制定或是行动领域的多大范围内予以发布。如果发布太迟或是发布范围被限定得太死，那么情报的价值就会被发生的事件本身所淹没；有时更会导致灾难性的后果，就像珍珠港事件一样。1941年12月7日，美国已经获得日本将在太平洋发动攻击的预警，虽然并不知晓攻击的具体目标。但这一预警情报被大大延迟，且没被送对人。

　　最近几年里，国会越来越显示出这样一种倾向：制定政策时依赖于总统的某些调查结果，也就相当于依赖情报分析。能够证明这一点的一个例子是关于一部法案的，内容是削减对任何国家建造核武器的对外援助。总统对一个国家是否正在建造核武器的判断，以及这个国家是否可以继续获得对外援助的决定，有赖于情报界的分析人员告诉他的情报。总统出于对国家利益更高一层的考虑，可能非常想继续对那个国家施以援手，在这种情况下，情报界面临的压力会迫使他们考虑如何让总统的想法更容易实现。而总统面临的压力，则可能会导致他在认为必要的时候篡改情报界的分析。在对外援助法律或贸易优惠法规的制定中，这样的例子比比皆是，这与一个国家的人权履行状况息息相关。

　　或早或晚，每位总统都会面临这样一种诱惑：夸大情报报告以让其支持预先决定的结果。比如，相对于情报给出的建议，总统可能更想要将国外局势描述得极为紧迫。情报保密的现实状况使得总统更易于屈从这一诱惑，而公众则更难形成对政策的明智聪慧的判断。通常，这种习以为常的做派、在公众知晓事实本身的状况下，不仅会损害行政部门的可信度，也会对情报界的可信度造成损害。

　　反情报

　　反情报是指对那些试图获悉情报的外部人员保守秘密，它使外国情报机构做那些对方也同样会对他们做的事情。反情报中滋生出的主要政策问题是技术问题（窃听、秘密监控），这些技术通常具有一定的侵犯性，当它们在美国本土被使用时，就违反了宪法赋予美国公民的权利。

　　隐蔽行动

　　隐蔽行动是这样一种行为：在美国并不明显插手的情况下对外国政府或组织施加影响。它可能是秘密地发行一份报纸或一种杂志来鼓吹某种观点；可能是秘密地贿赂记者来歪曲新闻报道或社论；可能是资助一个组织或是引发一场暴乱；可能是在游击战或国内战争中使用雇佣军；可能是为外国的政党提供金钱或是其他形式的援助；也可能是其他的任何形式。

　　在这些隐蔽行动中，均会采取详细的预防措施以防美国自身被追踪发现。众所周知，这些预防措施并不总是天衣无缝。对美国在一项隐蔽行动中所扮演的角色的揭露，曾经让美国政府陷入尴尬境地。伊朗门丑闻（此处注释见原书）即是一个著名的例子。另一宗，则关乎1961 年中情局训练的古巴流亡者在猪湾入侵古巴时的彻底失败。在这样的隐蔽行动中，对美国外交政策中的一些最为尖锐的争议开始甚嚣尘上。

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