《北大—林肯中心丛书·联邦制全球对话第4卷：践行财政“联邦制”》以全球范围内极具代表性的12个联邦制国家（包括澳大利亚、巴西.加 拿大、德国、印度、马来西亚、尼日利亚、俄罗斯、南非、西班牙、瑞士和美国） 为样本，论述了现行财政"联邦制"的实践。基于对不同层级政府的作用、政府 与私人部门和民主社会的关系，以及如何提升政府为公民服务的效力和效率的思 考，《北大—林肯中心丛书·联邦制全球对话第4卷：践行财政“联邦制”》探讨了样本国家的财政体制设计，包括税收、支出和监管功能在政府间 的分配机制及政府间转移支付体制，较为详尽地为读者展示了样本国家在财政权 力划分及财政分配过程中的不同选择，是不可多得的关于财政"联邦制"的学术 论著、参阅教材和参考资料。
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《北大—林肯中心丛书·联邦制全球对话第4卷：践行财政“联邦制”》：
导论：财政“联邦制”的原则
安瓦 沙（Anwar Shah）
很多国家都已开始重新审视不同层级政府的作用、政府与私人部门和民主社会的关系，以此来提升政府为公民服务的效力和效率。这一反思重燃了世界范围内财政“联邦制”原则和实践的研究兴趣。联邦制能够防止集权剥削和分权机会行为的威胁，同时还将决定权带给公民。财政“联邦制”的原则取决于财政体制的设计，即税收、支出和监管功能在政府间是怎样分配的，以及政府间转移支付体制。这些安排对提供公共服务的效率和公平至关重要。
本章从回顾联邦制的基本概念开始，讨论了联邦财政机构的基本概念。本章提出的财政“联邦制”原则均基于经济学前提，因此这些原则仅在经济研究中成立。一些国家可能按照各自的情况更广泛地将政治学、社会学和历史学等纳入考虑范畴。
对于财政补贴分配相关基础概念的讨论是在税收配置理论回顾的前提下展开的，接着论述了税基和税收分享的概念以及转移支付机制。总结部分集中论述了财政“联邦制”文献涉及的主要议题。
联邦制的基本概念
权力在不同层级政府之间的宪法划分包括三类，即单一制、联邦制和邦联制（cofederal）。
单一制
单一制国家拥有单一或多层级政府，其所有政府作用的控制权都集中于中央政府。单一制政府有利于集中决策和促进民族团结。由于均匀和平等地集中提供公共服务，单一制国家的运行成本比分开提供公共服务要高。全球绝大多数国家（据2006年统计，193个国家中的148个国家）都是单一制政府。城邦国家新加坡和摩纳哥属于单层单一制政府；中国、埃及、法国、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、新西兰、挪威、菲律宾、葡萄牙、瑞典、土耳其和英国都是多层单一制政府。因此，某些单一制国家（如中国、丹麦、挪威和瑞典）的财政分权比一些联邦制国家（如澳大利亚和印度）做得还要好。
联邦政府
联邦政府都是多层级的，每一层级政府都有独立承担和共同承担的决策责任。联邦制意味着地理单元组成部分“聚集在一起”或者“团结在一起”，发挥全球范围内大大小小民族的优势。这些民族自治州或者是地缘广袤而无法兼顾细节，或者是地缘狭小而无法掌控大局1。以“聚集在一起”的视角认识联邦制，丹尼尔 艾拉扎尔指出并详细阐述了“联邦制”一词的拉丁文词源“合约”（foedus），意思是“联盟”（league）、“协商”（treaty）、“契约”（compact）2。最近，罗伯特 因曼认为，“联邦”一词能够代表任何形式的政府，只要该政府是形成一个联盟的、组合的政府，而地方政府的唯一责任就是承认中央政府对重大事件所做决策的合法性3。“聚集在一起”更加适用于成熟的联邦制国家，如美国、加拿大以及最新成立的欧盟。以“团结在一起”这一不同的视角来认识联邦制，也可以被称为“新联邦制”，代表着州—地方政府分权责任的一种尝试，目的是克服地区和地方对中央政权的不满。这一视角也是推动单一制国家对联邦制原则感兴趣的重要动力，它更加适合相对年轻的联邦制国家，如巴西和印度，以及正在向联邦制迈进的国家，如伊拉克、西班牙和南非。政府的联邦模式会促使决策权的分权，因此，有助于更加自由地选择、提供更加多样化的公共服务，提高政治参与度，促进创新和明确责任4。联邦制也有利于处理地区冲突。然而，这一体制在共享地区可能对复杂和混乱的重大事件不可控，并且要求制度安排能够保障国家安全、确保地区公平和维持国内共同市场。
联邦制国家通常都属于以下两种模型中的一种：二元联邦制（dual federalism）或者合作联邦制（cooperative federalism）。在二元联邦制下，联邦和州政府的责任是分离并独立的。根据威廉姆 瑞克尔的论述，在这种体制下，“（1）两级政府共同管理土地和人民；（2）每一级政府至少在一个领域具有自主权；（3）在各自的管辖范围内，每一级政府的自主权都有一定的监管”5。在合作联邦制下，不同层级政府的责任大都是重叠的。在这两个模型下，财政层级的组织形式都保证了国家和州政府在各自的责任范围内拥有独立的管辖权，并且在此范围内具有平等地位。与此同时，国家和州政府在这种安排下通常会出现竞争和不合作的情况。在二元联邦制下，政府要么选择自己出面来解决（做“夹心蛋糕”），要么通过协调机构来解决。在“夹心蛋糕”模式下，如墨西哥、马来西亚和俄罗斯的实践，在不同层级政府之间，除联邦关系外，还存在着一种单一制的官僚作风。国家政府始终高高在上，并且拥有不通过州政府而直接处理地方政府的选择权。地方政府不拥有任何宪法规定的政治地位，只是州政府的简单延伸，且权力也由州政府赋予。通过协调机构来解决问题的二元联邦制下，州政府享有独立于联邦政府的重要的自治权，且地方政府只是州政府的附属，与联邦政府几乎没有或完全没有直接关系。澳大利亚、加拿大、印度、巴基斯坦和美国，都属于通过协调机构来解决问题的二元联邦制国家。
在实践中，合作联邦制模式有三种类型，即相互依存型、相互影响型（marble cake）和相互独立型。对于相互依存型，德国和南非（具有联邦特征的单一制国家）是实践的代表。联邦政府决定政策，州和地方政府实施联邦政府已经出台的政策。在这一类型下，鉴于联邦对政策制定的主导地位，州/省政府可以通过下议院（众议院）对联邦政策决定提出建议。在德国和南非，州政府由国会的众议院（分别是德国联邦参议院和南非的省级议会）代表。在相互影响型的合作联邦制模式下，不同层级政府的责任往往是重叠的或是共担的，并且所有州政府在联邦政府眼中都是一视同仁的。有三块领土和四种语言地区的比利时就属于这种类型。最后，合作联邦制模式中的相互独立型，所有层级的政府都享有自治和平等的地位，并且不以通过横向和纵向来调节政策。巴西是这一联邦制模式的唯一实践国。
竞争联邦制模型是由财政“联邦制”文献构造出的理论模型，至今没有任何国家对这种模型进行纯粹的实践。按照这种模型，所有层级的政府之间都存在重叠的责任，并且它们都有权对政策从横向和纵向进行调节来满足人民对公共服务的要求6。一些分析者认为这种竞争模型有助于创建学习型政府和更有效率的政府，这样的政府显然更利于体察民情、落实民意。
联邦国家的政府虽然都采用联邦的模式，但是联邦政府对地方政府的影响是不同的。在澳大利亚、德国、印度、马来西亚、墨西哥和巴基斯坦，联邦政府对地方政府的影响非常强；在尼日利亚和美国，联邦政府对地方政府的影响属于次强；在巴西、加拿大和瑞士，联邦政府对地方政府的影响很弱。在最后一组国家中，联邦对州政府的控制是十分有限的，并且州政府对本州的税基和税率有很大的决定权。在中央集权的联邦制国家中，联邦政府规定使用条件的财政补贴在很大程度上影响着州和地方政府的优先权。澳大利亚作为一个中央集权的联邦制国家，宪法要求联邦政府符合地区差别政策。
联邦国家的不同也表现在州和地方政府对国家政策的影响上。在许多国家，联邦机构与州和地方机构之间有着清晰的区分（相互依存型联邦制或相互影响型联邦制），在澳大利亚和加拿大，这两级政府通过官员和部长会议相互影响。在德国和南非，州/省政府对国家机构有直接话语权（相互影响型联邦制）。在美国，地区和地方联盟在国会中起着至关重要的作用。在一些联邦国家，宪法要求所有立法机构都必须承认最高权力属于人民。例如，加拿大所有立法机构都必须服从于《加拿大人权宪章》。在瑞士，联邦制的实践是通过法律体系而不是通过联邦国家组织形式来实现的，主要的立法变化需要通过全民公决批准，这种直接民主规定间接地加强了公共服务的分权程度。在所有联邦国家中，地方政府对联邦政府和州政府的影响仍然属于体制外影响因素，且这种影响非常弱。
不对称的联邦制。联邦国家的政府虽然都采用联邦制模式，但却不必以整齐划一的方式对待州政府，通常提供弹性空间来满足州政府的不同需求或要求，或者对于特定地区施加联邦意愿。这一类型决定了某些州相较于其他州要受到不平等待遇。例如，俄罗斯的车臣和印度的克什米尔较其他州享有更少的自治权。或者联邦政府可以对待一些州比其他州更加宽松一些，给予它们更多权力，如马来西亚的沙巴、沙捞越以及加拿大的魁北克。一些联邦国家则为州政府提供自由选择权，可以通过选择顺从联邦政府的制度而获得更公平的待遇，也可以选择不顺从联邦政府的制度而获得不公平的待遇。这些选项在加拿大、西班牙和欧盟（除英国和丹麦）是作为一种制度被提供的7。
市场维护联邦制。巴里 温加斯特对联邦体制进行了理论意义上的比较分析。市场维护联邦制是一个理想中的联邦体制8，表现在：①多个政府都要有明确的职责；②州政府对地方政府提供公共产品和服务的自治权拥有基本权力；③联邦政府应维持内部统一市场；④所有政府都要面对它们各自的决策带来的财政结果（硬预算约束）；⑤政治权力应制度化。
邦联制政府
在邦联制体系中，一般政府都是作为成员，通常没有独立的税收权力和支付权能。美国在1781~1787年都采用邦联制。联合国、欧盟和独立国家联合体（简称独联体，Commonwealth of Independent States，CIS），以及联合了11个共和国家的前苏维埃社会主义共和国联盟（简称前苏联）基本都采用邦联制。邦联制体系适用于内部具有同质性的共同体，与完全不同质的同盟不同。然而，欧盟随着时间的变化也已经开始承担一些联邦的责任。
财政“联邦制”的起源
基于效率、责任、管理和自治权，几种广为接受的理论为财政分权的宪法提供了强有力的依据9。
基本规定
乔治 斯蒂格勒提出了司法管辖权设计的两项原则10：①一个具有代表性的政府与公民走得越近，工作就进展得越好；②公民应当有权对自己所需公共服务的类型和数量进行投票。
这两个原则表明决策应当在最接近公民的政府层级发生，才能与分配的效率目标相一致。因此，司法管辖权的最大规模是随着规模经济的特定情况和成本效益溢出效应的变化而变化的。
财政均等
司法管辖区设计的相关理念由公共选择理论发展而来。曼瑟尔 奥尔森认为，如果政治管辖区和利益地区重叠，那么免费搭车问题就能够被克服，并且边际效益等于产品的边际成本，从而确保最优化地提供公共服务11。使政治管辖区与利益地区相等，被称为“财政均等的原则”，它要求每一个公共服务都有一个独立的管辖区。华莱士 奥茨提出了一个相关的理论，叫做“对应原理”12。对应原理认为，管辖区决定着每一项公共服务的提供顺序，因此应当精确设定私人对这些公共产品的消费。这一理论适用于存在大量重叠管辖区的情况。
分权理论
根据奥茨提出的“分权理论”，“每一项公共服务都必须由管辖区提供，管辖区在提供公共服务时，应是可控制的最小地理地区，并内化了公共服务供给的成本和效益”13。这一理论也默认了存在大量重叠管辖区这一前提。布鲁诺 弗雷和莱纳 埃辛伯杰（Reiner Eichenberger）发展了这一理论，定义了功能、重叠与竞争性管辖区（functional，overlapping，and competing jurisdictions，FOCJ）。他们认为，管辖区可以通过功能这条线索组织在一起，地理重叠的个人和社区在竞争性管辖区中可以进行自由选择。瑞士苏黎世州的学校社区和北美的特定行政区就是在实践FOCJ的概念14。
补充原则
欧盟提出的补充原则认为，税收、财政支出和管制功能都应当由低层级的政府来完成（即最接近公民的政府层级），除非是特别有必要的情况，才移交给高层级的政府来分配。
责任分配
分配问题，或者说不同层级政府间的补贴分配、征管分配和税收功能分配，是联邦国家最为基本的问题。财政“联邦制”的相关问题认为，财政应当根据功能进行划分。换言之，支出责任的划分，包括征管功能的活动，必须遵循税收的职责划分，因为税收配置是由不同层级政府的支出要求所决定的，此前无法做出任何决定。在对支出进行分权的同时，应当注重对税收的分权，以便州和地方政府不是完全依赖联邦政府的有条件补贴。如果州和地方政府对提高本州的收入水平不负任何责任，那么这些政府也不会真正从成本—效益的角度出发来提供当地的公共服务。如果州和地方政府可支配的财政收入比它们所要求的花费多，那么它们也有动力去削减税收或者提高公共部门的工资。
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