2020中国财政发展报告风险应对中的财政及启示_ 上海财经大学中国公共财政研究院，范子英编_9787564238339

　　上海财经大学公共经济与管理学院一直密切关注公共财政领域中重要的理论和实践问题，自1999年以来，每年出版一部财政发展报告，至今已延续23年。
　　《2020中国财政发展报告风险应对中的财政及启示》以“风险应对中的财政及启示”为题，基于各级财政部门公开的财政政策和财政统计数据，研究了我国各级政府如何采用有效的财政税收政策，以应对新冠肺炎疫情给实体经济带来的系统风险，并横向比较了美国、日本和欧盟等主要经济体的财政抗疫政策，最后从三方面对未来的财税改革提出了优化措施，包括财政收支、赤字和债务、财政治理等。

　　2020年注定是要载入人类史册的一个特殊年份。新冠肺炎疫情在全球爆发，成为自1918年西班牙大流感以来最大规模的人类传染疾病，截至目前，全球累计感染人数超过1.28亿，累计死亡人数超过270万，全球233个国家和地区无一幸免。人类社会在这场灾难面前，手足无措，深感无力。新冠肺炎疫情严重冲击了社会科学标榜的秩序、合作、共赢，我们过去数十年艰难构建起来的分工体系被碾得粉碎，人类社会重新回到了民族主义和保护主义。在本报告完成之际，我们还看不到人类社会完全走出疫情影响的时间表，而疫情给我们这个时代带来的影响则更为深远。
　　首先，全球经济增长严重受挫。2020年，全球经济增速跌落到-4.4%，第一大经济体美国的经济增速为-3.5%，是自1946年以来的最低增速；德国和日本的经济增速分别为-4.9%和-4.8%，英国增速更是滑落到-9.9%；与中国相邻的另一个新兴经济体印度的经济增长同样深受疫情冲击，其2020年GDP增速为-8.1%。中国是2020年全球主要经济体中经济唯一正增长的国家，GDP增速为2.3%，成为全球率先走出疫情影响的国家，即使这样，2.3%的GDP增速也是改革开放40多年来的最低永平。
　　其次，贸易保护主义抬头。近年来，我国外贸行业持续受到中美贸易摩擦的负面影响，2020年新冠肺炎疫情的爆发则加剧了各国的贸易保护主义情绪。从短期来看，2020年前三季度，全球进口货物增值税、消费税11007亿元，同比下降9.4%；关税1899亿元，同比下降11.6%；出口退税11314亿元，同比下降12%。随着疫情在全世界范围内的爆发和蔓延，2020年全球的商品需求同比2019年出现明显下滑，外贸行业受到短期冲击。从长期来看，新冠肺炎疫情暴露出以美国为首的西方国家的制造业短板，避免过度依赖中国制造成为美国国内两党的政治共识，强烈的民族主义和保护主义情绪将对我国的外贸行业产生深远的负面影响。
　　最后，疫情也深刻地改变了我们的生活。新冠肺炎作为一种呼吸道传染病，它天然地增加了人们线下社交的成本，全世界范围内的实体商业都遭受到了不同程度的冲击，经济活动显著地从线下转为线上。在线购物、在线会议以及在线教育等线上商业模式的蓬勃发展深刻地改变了中国的服务业结构。2020年中国全年GDP核算显示，信息传输、软件和信息技术服务业产值全年同比增长16.9%，线上经济呈现井喷式、跨越式发展；与此同时，住宿和餐饮业产值全年同比下降13.i%，批发和零售业产值全年同比下降1.3%，租赁和商务服务业产值全年同比下降5.3%，这意味着全社会的商业活动正在加速从线下转为线上。
　　财政是为公共需要而筹集的公共资源，天然具有化解风险的目标和责任。防疫属于公共卫生的范畴，需要财政提供资金来构筑防疫体系。新冠肺炎疫情对财政的影响是双方面的：一方面是严重冲击了财政收入，另一方面是对财政支出提出了更高要求。
　　与GDP增速相比，财政收入增速的回落更为明显。2020年中国财政收入增速为-3.9%，是改革开放40多年来唯一一次负增长的年份。其中，中央财政收入增速下降7.3%，作为实体经济“晴雨表”和最主要的税种，增值税收入下降了8.9%。2020年上半年的收入增速更是滑落至-10.8%，1-5月的财政收入增速均为负，自6月份开始，当月的财政收入增速开始转正。在全国收入增速下滑的同时，各省份的分化也在加剧，2020年有10个省份的财政收入增速为负，其中，最早爆发疫情的湖北省，其财政收入增速更是降至-25.9%，成为当年收入下滑最严重的省份。
　　为了抗击新冠肺炎疫情和复工复产，2020年的财政支出规模达到了历史最高点。2020年全国一般公共预算支出245588亿元，同比增长2.8%，其中用于卫生健康的支出增长了15.2%，用于社会保障和就业的支出增长了10.9%。中央本级支出负增长，为-0.1%，其中非急需非刚性支出压减50%以上，用于教育、科技等领域的支出也同比下降4%以上。在财政支出增长的同时，中国也出台了多项复工复产的税收优惠政策，将小规模纳税人的征收率由3%下调至1%，还免征了湖北省小规模纳税人的增值税，针对中小微企业社保费、企业所得税采取了免征或延迟缴纳的政策。
　　在收入下滑的同时，财政支出规模却不断增加，不得不安排更多的财政赤字。2020年的赤字率提高到3.6%以上，是近年来唯一一次突破3%的上限，赤字规模增加了1万亿元的债务资金。不过，中国用于积极财政政策的债务资金远不止这些，因为现有的财政赤字只统计一般公共预算中的赤字规模，而政府性基金预算中的赤字并不计入赤字率。2020年利用债务融资的财政资金实际规模接近8.5万亿元，包括一般债券3.76万亿元、专项债券3.75万亿元、抗疫特别国债1万亿元，债务收入达到历史最高值。
　　疫情对财政的冲击呈现出明显的地区差异，也对财政管理提出了新要求。一方面，疫情对各地区的影响差别巨大。各地区由于产业结构存在差异，因而其财政的抗风险能力也不同，例如，在汽车、旅游等行业下滑的同时，互联网经济、在线教育等却在显著增长。另一方面，减税降费政策对各层级财政的影响也不同，中国地方财政呈现差异化的分级财政模式，基层财政收入往往依赖于中小企业，针对这些企业的减税降费政策，也相应影响了基层财政的收入。因此，为了缓解基层财政困境和落实“六保”任务，中央财政也创新了财政模式，建立了特殊转移支付机制，让新增财政赤字和抗疫特别国债的2万亿元直达市县基层，并且这一机制也在2021年得到了延续，有望缓解中国地方的多级财政困境。
　　本报告正是在这样特殊的背景之下，选择“风险应对中的财政及启示”为题，试图回顾历史，总结当下，展望未来。
　　我们系统总结了中国历史上的多次公共风险和相应的财政应对策略。中国历史上出现了多次的战争、自然灾害和瘟疫。据统计，自原始社会至1911年清王朝灭亡，中国大地上共发生有史可稽的具有一定规模的战争近4000次；从公元前1766年至1937年的3703年间，总计发生各种灾害5258次，其中，水灾、旱灾最多；从公元前674年至1840年的两千多年间，有载于史册的古代疫病共826次，差不多每隔3年就要爆发一次。为了应对疫情，中国早在公元前3世纪时就采取了隔离的办法。在近代与疫病的抗争中，从政府到民间都曾采取诸多防疫、验疫和治疫的措施。而为了应对财政的收支矛盾，古代政府的传统做法主要是“节流”和“开源”两个方面，例如专卖制度、改革税制等。
　　我们也回顾了中国最近的一次公共卫生风险-2003年的“非典”以及当年的应对经验。总体而言，“非典”疫情对我国经济的影响是有限和短暂的，尽管对部分行业造成了较大冲击，但2003年的中国经济正处于一个加速增长期，疫情并未伤及经济增长的基本面，更末改变中国经济增长的内在动力和经济发展的长期态势。2003年我国财政收入增速相比2002年下降，但仍然以14.9%的增速增长；财政支出仅在短期激增，在4月份、5月份，一般公共预算支出同比增速分别达到16.6%、26.5%，但全年的增速仅为11.8%。相应地，国家也采取了多项减轻企业负担的税费优惠政策，例如对民航、旅游、餐饮、商贸、出租车等受影响较大的行业，减免行政事业性收费或营业税、城市维护建设税、教育费附加等。
　　本报告第五编系统总结了中国应对新冠肺炎疫情的财税政策。相关的财政政策可大体划分为两类：第一，在疫情爆发阶段，这一期间财政政策侧重于支持各类防疫措施；第二，鉴于疫情所带来的众多经济后果，财政部等相关部门推出了相应的财税扶持政策，为经济发展保驾护航。具体来说，防疫阶段的对策主要是为患者提供费用补贴，为支持抗疫的各行各业提供税收减免等优惠措施；促进经济发展的对策主要是对各地区的企业实行税费减免等优惠政策，发行特别国债，以及加大专项债发债力度，等等。以上相关的财政政策以针对企业、个体等微观主体为主，结合发行特别国债、加大专项债发债力度等宏观政策共同对抗疫情的冲击。
　　第六编横向比较了美国、日本和欧盟等主要经济体的抗疫政策。我们详尽总结了西方国家内部各级政府为应对新冠肺炎疫情而推出的财政政策，并逐个分析各国财政政策的优缺点。西方各国的抗疫政策显现出较为统一的特点，即在疫情爆发初期反应较为迟钝，但在疫情爆发的中后期能够拿出丰富、全面且细致的财政政策，强调从税费、贷款融资、金融补助等方面对企业进行援助。针对美国，我们发现其财政政策具有重视效率、强调就业、措施细致和地方主动的优点，但同时也具有欠缺医疗保障和政策地方差异化过大的缺点；针对日本，我们发现其财政政策具有计划性强、制度完善、政策细化和地方主动的优点，但同时也具有政策体系复杂的缺点；针对欧盟，我们发现其财政政策具有针对性强、保护研发和鼓励创新的优点，但同时也具有忽视潜在受影响人群的缺点。
　　最后，本报告从三方面对后疫情时代的财税改革提出了优化措施，包括财政收支、赤字和债务、财政治理等。财政体制改革的目标，一方面是增加财政自身的抗风险能力，另一方面是促进现代财政制度的建设。
　　人类或许不能完全避免下一次公共风险的到来，但如果我们能够积攒更多的应对公共风险的经验，特别是在公共财政领域，进行正确科学的财政收支调整，就能够在一定程度上转危为机，实现超越式发展。

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