皮书系列·拉美黄皮书：拉丁美洲和加勒比发展报告（2016~2017）_袁东振_9787520110396

本书共分主报告、形势报告、中拉关系专题报告、国别和地区报告、附录五部分，系统介绍了2016年以来拉丁美洲和加勒比地区诸国政治、经济、社会、外交等方面的新变化、新趋势，解读拉美各国的差异性和特殊性，剖析拉美国家在政治、经济和社会发展中的新难题，总结和思考中拉关系的机遇与挑战。

导　　言
袁东振
袁东振，中国社会科学院拉丁美洲研究所副所长、研究员，博士生导师。

2016年以来,世界经济与国际政治领域均发生了一系列引人注目的重要变化。在世界经济领域，全球经济增速放缓并呈继续恶化趋势，国际贸易增速下滑，多数国家失业率有所攀升，全球金融市场的脆弱性加剧，财富占有和收入分配形势恶化，反全球化势力和趋势有所增强。2017年世界经济形势仍不容乐观。在国际政治领域，足以影响世界发展走向的重大黑天鹅事件接连发生，如特朗普当选美国总统并对内外政策做出重大调整、英国脱欧公投并启动脱欧程序、欧洲地区民粹主义倾向抬头，它们不仅冲击了区域发展，也进一步加剧了世界发展的不确定性。
作为发展中世界的重要组成部分，拉美国家既有自己独特的发展轨迹，又有自身难以克服的脆弱性，特别是拉美国家自身所固有的不合理经济结构使其不可避免地深受外部因素的影响。在世界经济增速趋缓和外部环境变化的冲击下，拉美国家政治经济和社会发展的脆弱性进一步暴露，国家治理能力缺陷更加凸显。在内外部多重因素的作用下，2016年拉美经济进一步衰退，发展环境更趋复杂，需要应对的各种难题增多，结构调整任务更加迫切。随着经济危机后果的持续发酵，拉美地区的政治生态和社会环境发生了一系列新变化，一些国家对国内政策进行了重大调整，对外政策在保持连续性的同时也出现一些新动向。变化、不确定和差异性是2016年拉美政治经济和社会发展的重要关键词。
本年度《拉丁美洲和加勒比发展报告》力图对2016年以来拉美地区发展，特别是经济、政治、社会和国际关系形势的变化及其趋势做出分析判断，对拉美国家遇到的新发展难题进行剖析，对拉美各国的差异性和特殊性做出解读，对新形势下拉美国家在全球治理中的地位和作用以及中拉关系的机遇与挑战等重要问题进行思考和总结。
一　面对逆全球化势力上升，拉美在参与全球经济治理方面遭遇新挑战和新的不确定性
进入21世纪以后，以金砖国家为代表的新兴经济体群体性崛起。新兴和发展中经济体成为世界经济增长的主引擎，在世界经济中的比重增加，对全球增长的贡献提升，推动世界政治经济格局出现新的重要变化。新兴和发展中经济体所拥有的共同属性决定了其在国际贸易、金融和投资等诸多领域有共同诉求，要求更广泛参与全球经济协调机制，对发达经济体主导的传统治理体系进行改革。在当前复杂多变的世界形势下，全球经济治理遭遇新困境，并进入深度变革期，新兴和发展中经济体在参与全球治理方面遇到新挑战。目前世界秩序的不确定性和贸易保护主义倾向抬头不仅可能使经济全球化蒙上阴影，也对包括拉美国家在内的新兴和发展中经济体的增长与对外合作带来新困难、新压力和新的不确定性。
本年度《拉丁美洲和加勒比发展报告》的主题报告《中拉合作：探索全球经济治理变革中的发展共享》试图构建一个全球经济治理演进的简单框架，并从全球治理体系与新兴和发展中经济体的视角分析拉美国家作为新兴经济体在全球经济治理中的地位、参与全球经济治理体系的困难与诉求，以及全球经济治理框架下中拉经济合作的新机遇。作者认为，拉美是全球中高收入新兴和发展中经济体最为集中的地区，在国际经贸活动中相对活跃，因其经济体量、发展水平、特殊的经济结构、国际贸易和投资活动的参与度以及资源储量，在未来世界经济增长和全球发展中具有重要地位。拉美国家长期以来虽一直是全球经济治理较为活跃的参与者，但其话语权和影响力相对有限。在当前外部环境不利、内部改革滞后的双重压力下，拉美国家积极寻求发展战略调整，力求实现经济增长模式转型，推动产业结构升级，推进区域一体化，扩大对外开放。作者认为，中拉经贸合作正在为适应上述变化而进行深度结构性改革，以期在发展中迎来更大机遇。
二　经济危机的政治和社会后果持续发酵，推动拉美政治社会生态出现新变化
伴随经济危机后果持续发酵，拉美社会形势进一步恶化。2003～2013年是拉美经济增长的黄金十年。2003～2008年经济年均增长4.8%，人均年均增长3.4%。2008年世界金融危机爆发后，拉美经济增长受到冲击，2009年一度出现1.9%的负增长。但拉美国家凭借国际市场大宗商品的价格高位，成功抵御了世界金融危机的冲击, 2010年实现5.9%的较高增长，人均增长4.8%。然而，随着2014年以后国际市场大宗商品价格持续下跌，拉美经济结构不合理的弊端不断凸显，经济步入下行通道，一些国家陷入衰退和危机。继出现2014年1.1%的低增长和2015年0.4%的负增长后，2016年拉美经济下滑1.1%，人均下滑2.2%。经济衰退的政治和社会后果虽有滞后性，但已越来越明显地表现出来。经济形势不利加剧公共支出压力，政府社会支出减少，一些左翼的社会计划和福利项目难以持续。由于经济形势恶化，21世纪以来拉美地区整体向好的社会形势逆转，多数国家失业率上升，就业质量下降，贫困反弹，一些脱贫人口重新返贫。联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会（以下简称拉美经委会）认为，2013年拉美贫困率为27.9%，处于历史最低水平。随着经济下滑，贫困率从2014年的28.2%升至2015年的29.2%，贫困和赤贫人口分别净增700万和500万。2016年后，拉美贫困人口继续增加，未来两年2500万～3000万人有返贫风险。由于社会形势恶化，拉美地区政治生态发生新变化。许多国家执政环境恶化，执政难度和压力增加，一些国家政治力量对比发生重大改变。一些从政府政策中受益的群体（特别是中间阶层）的利益受到损害，不满情绪增加，其政治立场和政治态度发生变化。
对于拉美地区政治经济和社会的这些新变化和新趋势《2016～2017年拉美政治形势》。《2016～2017年拉美经济形势》和《2016～2017年拉美社会形势》三篇报告做了详尽分析和展望。《2016～2017年拉美政治形势》认为，虽然整个地区政局相对平稳，但拉美政治生态出现了新调整，政治形势出现了新变动。委内瑞拉等国政局出现不稳定和紧张状态；拉美左翼失去地区政治主导权，左翼共识退却，左翼政权承压，左翼占优的格局已发生根本变化。报告还强调，拉美左翼的执政高潮虽趋于退潮，但其仍有不可忽视的影响力。《2016～2017年拉美经济形势》指出：2016年以来拉美经济持续衰退，基本指标持续恶化，短期衰退与分化持续且愈加突出；外债指标超过警戒线，外债敞口扩大；外部市场环境继续恶化，贸易投资量下降；经济结构性改革进入僵持阶段，难以突破；经济治理能力相对薄弱，政策逆周期性不足。报告认为，拉美处于经济周期的底部，具备反弹的内外部条件，但也面临经济激励和抗风险能力不足的挑战；2017年拉美经济有望扭转加速下滑的局面，甚至恢复一定增长，但在外部不确定性加大的背景下，地区经济中短期内难以实现强势反弹，经济复苏的波动态势还会延续，各项基础指标仍难获得较大改善。《2016～2017年拉美社会形势》认为，经济形势不利造成拉美地区社会形势进一步恶化，就业、教育、卫生等领域的进步受到威胁。
三　拉美国家外部环境发生重要变化，国际关系形势变数增多
2016年以来地区政治生态和外部环境的急剧变化对拉美国家的对外交往产生了重大影响，拉美外交形势出现若干新取向。从总体上说，拉美国家在对外交往方面依然坚持多样性，既积极同中国、印度等新兴经济体展开合作，也注意维持与美国、欧洲的传统关系。
拉美外部环境发生变化的最重要原因是特朗普当选和执政后拉美与美国关系的不确定，这种不确定极大地加剧了拉美外部发展环境的不确定性。长期以来，对于拉美来说，美拉关系一直是最重要的双边关系。与此同时，美拉关系也是复杂的关系。从历史上看，一旦美国加大在拉美的存在，拉美国家通常会表现出强烈的民族主义情绪，警惕美国干预拉美地区的事务。而一旦美国不重视甚至忽视拉美，拉美国家通常也会发出抱怨，担心会失去与美国合作所获得的利益。美拉关系一直在若即若离、忽近忽远、忽冷忽热中循环转换。
进入21世纪后，拉美一批左翼政党执政，这些政府与美国的关系相对疏远。随着近年拉美政局右转，中右翼政府采取更加多元和平衡的外交策略，美拉关系似乎应得到进一步改善和加强，然而特朗普当选并就任美国总统为美拉关系带来许多不确定因素,增加了拉美国家特别是与美国经济联系密切的墨西哥和中美洲国家的忧虑。特朗普的政策至少会在三个方面给美拉关系带来消极影响或不确定性。一是贸易保护主义倾向的影响。特朗普退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP），主张重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA），向墨西哥商品征收高额关税。此种政策倾向势必影响拉美国家的发展。二是移民政策的影响。目前美国约有1100万人非法移民，大部分来自墨西哥和中美洲地区。特朗普反非法移民的政策势必造成拉美特别是中美洲国家侨汇收入减少，损害这些国家的发展。三是对古巴政策的影响。特朗普竞选期间对改善古美关系持批评态度，未对取消对古封锁做出承诺。一旦美古关系生变，就会在拉美产生不良反应。
《2016～2017年拉美国际关系》对拉美国家外部环境的变化，特别是特朗普当选美国总统及其政策调整对拉美对外关系的冲击和影响进行了分析解读。报告指出，2016年以来拉美国际关系形势跌宕起伏、充满变数。奥巴马政府在最后一年任期继续创造并巩固其政治遗产,延续对地区国际关系及其走向的塑造进程。但美国大选结果搅乱了拉美各国的发展态势，让多国政府和民众心神不宁。特朗普当选带来了极大的不确定性，拉美地区各国不得不密切关注美国新政府的动向，以减缓美国政策变化可能导致的冲击和伤害。报告认为，由于美拉关系不确定性增加，拉美对外关系多样化倾向将得到进一步推动，拉美国家间将产生恢复和发展关系的新冲动，不仅可推动对拉丁美洲的认同，重新激发沉寂多年的区域、次区域组织和机制，而且会使各国抱团向北（美国）维护权益，向西（亚太）拓展空间。但作者强调，拉美国家追求对外关系多样性，无论北美、欧洲还是亚太地区，都是其对外关系的主要战略方向，不存在非此即彼的替代关系。
四　中拉合作取得新进展，中拉关系再次跨入新阶段
中拉关系的新进展是2016年值得关注的热点问题。习近平主席于2016年11月出访拉美三国并出席在秘鲁首都利马举行的亚太经合组织（APEC）领导人非正式会议，开启了中国对拉美外交的新阶段。在世界经济增长低迷的背景下，拉美各国既积极利用中国因素带来的机遇，又试图应对中国因素带来的挑战，中国在拉美国家发展进程中的地位和作用再次彰显。鉴于中拉关系取得的新进展和重要性，本年度《拉丁美洲和加勒比发展报告》围绕中拉合作的主题刊登了两篇专题报告。两篇专题报告选取不同视角，相互补充，对中拉关系新阶段和中拉合作进行了分析解读。
专题报告《跨入发展新阶段的中拉关系》从中国对外战略定位的视角对中拉合作做出宏观分析。作者认为，中国提出构建中拉命运共同体，推动建立中拉全面战略伙伴关系，标志着中拉关系进入全面发展的新阶段。拉美在中国外交战略中的目标及定位，以及中拉关系在发展目标、合作内容、合作领域及发展动能等方面都发生了重大变化。作者指出，中拉关系发展的内部、外部环境正发生复杂而深刻变化，这些变化既给中拉关系带来了机遇，也带来了挑战；虽然国际环境总体上有利于中拉关系发展，但中国对拉战略预期目标的实现仍面临诸多困难。专题报告《拉美地区基础设施一体化》则把中拉基础设施合作作为分析案例，从一个特殊合作领域透视中拉合作的成就与发展前景，认为中拉基础设施合作将迎来历史新机遇。
五　拉美国家间的差异性进一步显现，承受的经济社会和政治压力不尽相同
拉美国家间的差异性首先表现为经济增长的差异。2016年拉美国家经济增长率有较大差异，巴西、委内瑞拉、阿根廷和厄瓜多尔等南美国家分别为-3.6%、-9.7%、-2%和-2%，多米尼加、巴拿马则分别高达6.4%和5.2%，尼加拉瓜、哥斯达黎加、玻利维亚和巴拉圭等国家也均超过4%。预计这种差异还将进一步延续。随着大宗商品价格反弹和中国需求回调，与中国经济关联度较高的南美国家经济有望重获增长；而中美洲和加勒比地区经济增长压力加大，除美国不确定性因素加大的悲观预期外，还存在大宗商品价格回升引发的输入型通胀压力，其经济增速或将进一步减缓，甚至步入衰退。拉美国家间的差异性还体现在其他方面。如前所述，随着经济危机的政治和社会后果不断发酵，拉美国家执政难题和社会不稳定因素均有所增多。然而，经济衰退、社会不满、政治动荡呈现出明显的相关性，不同国家的情况差异较大。社会不满多出现在巴西、阿根廷、委内瑞拉等经济持续衰退的国家，政治动荡也多发生在社会不满情绪较严重的这些国家。而在经济持续增长的多米尼加、巴拿马、哥伦比亚等，社会和政治局势依然保持相对稳定的状态。本报告的国别和地区部分对这些差异性问题均有所涉及。
变化、不确定性和差异性是2016年拉美形势的关键词,并仍将是未来一年拉美政治、经济和社会发展的重要特点。

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