太平洋岛国在世界地理版图上属于大洋洲，分散在辽阔的太平洋中部和西南海域，历史上长期属于西方列强的殖民地、半殖民地和托管地，目前拥有14个独立国家。国际社会一般习惯上将这些国家笼统地称为太平洋岛国。由于受到自然环境、交通运输、通信、教育等基础设施不足，以及劳动力、资源、资金和技术等条件限制，部分岛国经济增长乏力，长期处于落后状态。因此，国际社会如何有效地通过外来援助帮助太平洋岛国实现社会经济发展目标，是一项长期而艰巨的任务。本书试图以国际社会中的主要援助行为体——国际机构、国际组织和主权国家为线索，横向比较它们对太平洋岛国援助的政策目标、援助重点国家及领域分布、援助效果评估等，以弥补学术界相关研究的不足。
喻常森，中山大学国际关系学院副教授，历史学博士。教育部国别和区域研究培育基地——中山大学大洋洲研究中心常务副主任。主要研究领域为亚太区域合作、中国与大洋洲国家关系。主要著作有《亚太地区合作的理论与实践》《亚太国家对中国崛起的认知与反应》和《大洋洲蓝皮书——大洋洲发展报告》等。
第一章 澳大利亚对太平洋岛国的援助
澳大利亚是大洋洲地区最具影响力的国家，也是太平洋岛国最大的外来援助方。澳大利亚对外援助政策不仅受到国内政治、外交、安全和经济因素的影响，而且受到国际关系格局变化、国际对外援助重心变化等因素的影响，因而在援助目标、援助范围、援助方式和重点援助部门等方面都发生了重大变化。
第一节澳大利亚对外援助政策目标与援助机制
作为国家对外战略的重要组成部分，对外援助政策受到国家总体战略目标的制约；对外援助政策目标，则阐明了澳大利亚对外援助的目的、使命和动机。通过对其援助政策目标和机制的分析，我们可以观察澳大利亚对外援助政策的变迁轨迹，把握其各个时期援助政策的重点。
一、澳大利亚对外援助政策目标的确立与扩大
在20世纪50年代早期，澳大利亚的援助政策目标有很多个，比如战略的、外交的、贸易的，以及人道主义的目标。这些目标经常被混乱地使用，在一定程度上影响了援助的效果。1975年成立的澳大利亚发展援助委员会（ADAB）是澳大利亚主管官方对外援助的政府机构，在到1982年的8年时间里，总共召开过14次质询会议。但是，所有的这些质询会只是单独就某一方面展开询问，对澳大利亚对外援助的功能和目标缺乏整体性的思考。
1983年3月，鲍勃·霍克（Bob Hawke）就任澳大利亚第23任总理。霍克政府的外交部长比尔·海登（Bill Hayden）在上任之初便感到极其有必要迅速对国家的对外援助展开全面评估，于是在1983年4月17日便宣布成立一个专门委员会，戈登·杰克逊爵士（Sir Gordon Jackson）被任命为委员会的主席。委员会的最终报告在1984年3月完成，这份报告一般被称为《杰克逊报告》，它是第一份关于澳大利亚对外援助政策的成熟和系统的官方评估报告和政策性文件。在这份报告中，澳大利亚首次明确提出自己的对外援助政策目标。
在报告的开始，委员会开门见山地写道：“援助主要是基于人道主义目的，通过经济和社会发展减轻贫困。这是富有的发达国家对于数以百万计的生活在恶劣环境中的人们的帮助。援助同时也应当具有战略经济和外交政策的利益，通过帮助发展中国家发展，为澳大利亚提供经济机会。”
从这段话中，我们可以总结出澳大利亚援助政策的目标是：人道主义、外交政策和商业利益。而这三个目标的具体内涵如下：人道主义是指在世界范围内被普遍认同的道德原则，澳大利亚作为一个经合组织（OECD）富国，具有责任和义务帮助穷国发展。外交政策主要指的是对外援助必须服务于援助国的政治目标。如果援助有助于促进受援国的社会经济发展，那么将会提高澳大利亚在受援国领导人和普通民众心中的声望。特别是当受援国对澳大利亚具有重要的战略意义时，与它们成为地缘上的好伙伴远胜于敌人。不像其他大多数的援助国，澳大利亚位于一个整体不发达的区域，其政治目标尤为重要，受援国的发展有利于地区局势的稳定。商业利益是要为援助国带来经济收益。不发达的受援国经济发展成功，可以使其成为一个富裕和稳定的邻居和贸易伙伴，从而有助于扩大援助国的出口市场，增加援助国直接贸易投资的机会。
不过，《杰克逊报告》自公布之日起，就有人质疑其提出的援助目标是否能相互协调一致，同时认为在实际执行过程中，这三个目标可能会相互冲突。比如说，人道主义的关注表明澳大利亚的援助应该提供给那些世界上最贫困的国家，而其中大部分这类国家都位于南撒哈拉地区而不是澳大利亚所在的亚太地区。然而，政治或外交政策因素使得那些相对于澳大利亚地理上更接近、战略上更重要的国家获得优先考虑。同时，人道主义目标和商业经济目标之间也存在冲突。基于后者的考虑，澳大利亚的援助无疑会流向那些较为富裕的发展中国家和经济表现良好的国家。这些国家对澳大利亚商品和服务的需求远大于那些出于人道主义因素考虑的最不发达国家。商业和政治因素同样不会指向相同的不发达国家，尽管这两个因素都是为了满足援助国的利益。对于澳大利亚来说，最具战略意义的国家并不是能最大量地需求其商品和服务的国家。
自从1984年《杰克逊报告》公布以后，澳大利亚长时间没有再对其官方对外援助政策进行全面评估和调整。1996年自由党的霍华德（John Howard）当选澳大利亚第25任总理，新政府需要对当时澳大利亚所有的内政方针和对外政策做出调整。在这两方面因素的共同作用下，1996年6月，新任外交部长亚历山大·唐纳（Alexander Downer）建议成立一个独立的委员会审议澳大利亚的海外援助计划。次年5月2日，负责审议的澳大利亚对外援助评估委员会（Committee of Review on Australias Foreign Aid）做出的报告，由委员会主席保罗·西蒙斯（Paul Simons）呈交给外交部长唐纳，人们通常称之为《西蒙斯报告》。这是继1984年澳大利亚海外援助计划评估委员会公布《杰克逊报告》后，另一份对澳大利亚对外援助政策产生重要影响的报告，它试图重新制定引导澳大利亚对外援助的准则。
西蒙斯委员会在进一步总结过去的对外援助经验的基础上，对援助的目标进行了简化，提出“澳大利亚援助计划的目标是，通过可持续的经济和社会发展，援助发展中国家减轻贫困”。这个变化也直接体现在了报告的标题上，《西蒙斯报告》的标题就是《一个明确的目标：通过可持续发展减少贫困》。报告建议干脆直接把外交政策和商业利益从目标中剔除出去，只是专注于减轻贫困，并且认为这才是援助的核心业务。唐纳外长认为“通过援助发展中国家减轻贫困和实现可持续发展，促进澳大利亚的国家利益”。其实，这些措辞的改变，并不会使澳大利亚的对外援助目标相对以往发生重大的变化，它仍然无法摆脱外交政策的影响，也不可能真正成为像报告所说的那样，只为减轻贫困而服务。例如报告中列出的6项对外援助的基本原则，其中一条是：“援助计划必须反映出澳大利亚的价值，必须保有清晰可见的澳大利亚的风格。”Ibid这也从侧面验证了对外援助是基于澳大利亚核心国家利益的一项外交行为。
进入21世纪以来，澳大利亚的对外援助政策再次经历了一场重大变革，在传统上对外援助政策致力于减轻贫困和创造地区的可持续发展基础上，加入能够反映时代变化的新因素。
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